其中伊普森教授作出的判断，似乎是致力于对信赖表现作出一般性评述，这显然难以得出清晰的结论。
当然，在此基础上，还应当进一步建立专职行政复议人员资格制度，明确其任职资格及相关条件要求，并将其视为准司法人员，参照实行司法工作人员的津贴待遇及相关管理制度。我国《信访条例》第14条的规定：对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。
[22]也就是，相对人认为侵犯其合法权益的行政行为所依据的行政规范性文件不合法，可以在一定期限内直接依法提出复议审查申请。在此过程中，需要通过信访功能、信访范围、信访规则、信访程序和信访依据等方面的法治化，把信访纳入法治化轨道，依法促进信访制度的健康发展。[17]参见刘莘、陈悦：《行政复议制度改革成效与进路分析——行政复议制度调研报告》，载《行政法学研究》2016年第5期，第52页。在行政复议实践中，虽然《行政复议法实施条例》已对行政复议调解、和解制度作了相关规定，但与现行《行政复议法》相比，《征求意见稿》还是首次在国家法律层面明确写入行政复议调解、和解制度。以此为指导，司法部于2020年11月24日公布的《行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）第1条明确将发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用写入立法目的条款。
我国学界和实务界对行政复议制度的功能认知，经历了一个由单一功能到复合、多元功能的变化过程。[21]王万华：《〈行政复议法〉修改的几个重大问题》，载《行政法学研究》2011年第4期，第82页。严格按照文义解释，省、自治区、直辖市既可以理解为省级人大及其常委会，也可以解释是省级政府，甚至可以将省级政府职能部门包括在内。
不同于我国行政诉讼法上的行政授权概念，亦有别于《行政处罚法》第19条将被授权组织限定在非行政机关的组织之理解，处罚权交由是一种适应事权改革且较为灵活的授权模式。在早期推广的经济发达镇扩权改革中，各地已经按照乡镇、街道的人口与经济发达水平下放相应的行政管理权限。[15]参见张晓莹：《守正与创新：行政处罚制度的三点扩容》，载《民主与法制周刊》2021年第28期。陈芳瑾，武汉大学行政检察研究中心助理研究员。
这不单单是中央基于基层治理问题复杂性与灵活性的应对策略，其中更是蕴含着央地分权动态博弈以及立法与行政权限有序分工的丰富内涵。[10]参见莫于川等：《行政执法新思维》，中国政法大学出版社2018年版，第92页。
[11]参见应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。基于保障和监督行政机关有效实施行政管理的需要，《行政处罚法》规定地方性法规不能设定限制人身自由、吊销营业执照的行政处罚。也可以就地方性事务作出规定（创制性立法）。[25]参见章剑生：《行政管辖制度探索》，载《法学》2002年第7期。
在我国台湾地区，与行政授权构造相似的公权力之委托并不拘泥于法律规定的形式，以行政处分或行政契约方式为之亦可，[43]故行政主体授权在法理上并不存在障碍。3.强化基层执法力量 中央不忘为本身羸弱的基层执法队伍配置优质的执法资源，提供基层行政执法必需的执法人员、保障经费以及装备投入，[10]将人财物下放到乡镇（街道），强化一线执法力量。[57]由省级政府部门对具体权限进一步细化、归类并列明，不仅利于行政相对人向相关行政机关提出诉求，还能够明确上级行政机关对基层政府的监督与指导。在处罚权交由规定存在不妥当之处或实施效果与预期不相符之时，省级政府应积极履行修改与调整义务，承认处罚权交由内容具有可选择性且存在改善的余地。
文章来源：《法治研究》 2022年第3期。在行政执法体制改革渐趋精细化的当下，修订《行政处罚法》意味着国家以法治引导改革，以法律的权威性和稳定性巩固既有改革成果的决心。
由此可见，委托、交办、协助执法及联合执法等模式虽然符合法定程序与要求，却只是基层管理体制改革的权宜之计，与改革的目标仍有一定的距离。在此，应结合处罚权交由规则的多重规范意旨，形成兼顾行政效能与程序正当的权限配置标准，明确迫切需要与有效承接的判断维度，从而解决第24条适用中的具体难题。
二、处罚权交由的规范意旨与功能定位 关于处罚权交由规则的法律性质，理论与实务界讨论较多，分歧亦较大。实践中，处罚权限的纵向划分既可由行政法规、部门规章统一规定，[31]也可授权各省、自治区、直辖市人民政府确定。该条被认为是行政处罚的级别管辖规则。同时，应结合相对集中处罚权的适用领域对处罚权交由的范围进行限缩，并根据行政处罚种类的损益性对基层处罚措施进行必要之限制。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》强调扩大经济社会管理权限、构建简约精干的组织架构、推进集中审批服务和综合行政执法、建立务实高效的用编用人制度、探索适应经济发达镇实际的财政管理模式等改革任务。其次，有关地方性事务的行政处罚可以交由乡镇政府与街道办事处行使。
2010年中央编办、中央农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部联合发布《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，确定在河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川、陕西等13个省25个经济发达镇开展行政管理体制改革试点，按照强镇扩权的原则，赋予其部分县级经济社会管理权限，着力下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限，并加大财政支持，赋予相应财力，增强发展能力。[32]例如《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》第64条规定，县级以上地方人民政府生态环境主管部门的行政处罚权限的划分，由省、自治区、直辖市人民政府确定。
在此，《行政处罚法》没有选择《实施意见》中省级人民政府的确定性表述，而是概括式地将处罚权交由的决定权赋予省级建制。结合各地赋权清单，调整的处罚权限涉及《土地管理法》《大气污染防治法》《城市绿化条例》《物业管理条例》《城市市容和卫生管理条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关法律法规，[63]与处罚权集中行使的事项领域高度重合。
四、余论 《行政处罚法》第24条第1款对基层执法体制改革的意义深远，不仅为《行政许可法》《行政强制法》等行政管理法的修改提供模板，还正式将基层执法体制改革纳入法治化轨道，预示着执法体制改革的精细化时代的到来。为此，党中央积极推动简约高效基层管理体制的构建，依法明确乡镇政府和街道办事处执法主体地位，着力化解条块矛盾。
[58] （二）处罚权交由的承接主体 结合《行政处罚法》第24条，只有能够有效承接的乡镇政府和街道办事处才有资格行使基层管理迫切需要的行政处罚权。[52]参见赵一单：《央地两级授权立法的体系性思考》，载《政治与法律》2017年第1期。地方政府规章仅能设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。例如《城市绿化条例》第26条规定，由城市人民政府城市绿化行政主管部门或者其授权的单位责令停止侵害，可以并处罚款。
处罚权交由的承接主体则需要为处罚权的有效运行提供必要的体制保障。基于效率原则，只有将某一特定处罚事务归属唯一确定之行政主体，厘清不同行政主体间的责任分工，才能避免多头执法、相互推诿或敷衍塞责。
因此，由省级地方性法规直接作出规定必须极为慎重。上级的权限一般包容下级的权限，[53]上级行政机关一般有权管辖下级行政机关管辖的行政处罚案件，[54]省级政府自然有权对下级行政机关之处罚权限进行再次分配。
[59]但这一阶段权力下放的主要目的是为基层配置其迫切需要的行政权力，确保权力下放的充分性，但基层既可以指乡镇政府与街道办事处，也可以是县级政府部门的派驻机构，下放的管理权并非必须由前者承担。[7]随着城镇化水平的不断提高与城乡统筹发展的加快实现，基层行政执法体制改革正在不断细化与深化。
[45]参见莫于川：《行政职权的行政法解析与建构》，载《重庆社会科学》2004年第1期。在此，需要各省、自治区、直辖市在数量繁多的行政管理法中寻找适于下放的事项进行专门授权。[6]参见吕健俊、陈柏峰：《基层权责失衡的制度成因与组织调适》，载《求实》2021年第4期。[27] 原则上，某一行政事务所确定的管辖权一般只能归属于一个行政主体，如若允许两个以上行政主体共同管辖，容易造成同一事务多重管理或分级负责的局面，[28]违背行政任务赋予的合目的性与经济性原则。
实践中，上海市和北京市将辖区内所有街道办事处与乡镇政府确定为行政处罚实施主体，[60]其余省份则根据区域内基层执法之现状有选择地将部分乡镇政府、街道办事处确定为处罚实施主体。而如何理解有效承接，则需要运用内部视角对行政组织进行剖析。
不难发现，唯有授权方式直接赋予乡镇政府和街道办事处行政执法的主体资格，实现了执法重心的完全下移。即便如此，这一立法上的技术性操作仍无法否定级别管辖规则与处罚权交由规则二者形成的原则与例外关系。
那么，《行政处罚法》第18条可以作为第24条处罚权交由的补充，能够为乡镇、街道行使处罚权在内容与程序方面提供基本遵循。[2]在此背景下，新法第24条明确乡镇人民政府、街道办事处的处罚主体地位，促成行政处罚权的适当下放，推动执法重心进一步下移，顺应了行政执法体制改革的大方向。
